盘锦市人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国环境保护法》《辽宁省环境保护条例》实施情况的报告

——2022年7月5日在市九届人大常委会第三次会议上

市人大常委会副主任  执法检查组组长  李淑云

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    根据省人大常委会《关于委托开展〈中华人民共和国环境保护法〉〈辽宁省环境保护条例〉执法检查的通知》和市人大常委会年度重点工作安排，市人大常委会于5月份对《中华人民共和国环境保护法》和《辽宁省环境保护条例》（以下简称“一法一条例”）实施情况进行了执法检查。现将检查情况报告如下：

　　一、执法检查工作的基本情况

市人大常委会高度重视“一法一条例”执法检查工作，市九届人大常委会第4次主任会议专题研究制定“一法一条例”执法检查方案，细化执法检查各环节具体任务、责任分工和基本要求。本次执法检查紧扣人大监督定位和生态环境保护工作特点，主要体现4个方面。

    （一）提高站位，强化思想认识。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，认真学习全国人大、省人大常委会执法检查组第一次会议精神，着力推进“一法一条例”的学习宣传和贯彻实施。

    （二）加强领导，精心组织实施。执法检查活动在市人大常委会统一领导下进行，成立“一法一条例”执法检查组，市人大常委会副主任李淑云任组长，市人大常委会秘书长、副秘书长、市人大环资城建委主任委员任副组长，检查组成员由部分市人大常委会委员和市人大环资城建委人员组成，执法检查由环资城建委牵头，办公室、研究室和财经委、农委、教科委、监司委、法制委、代工委共同参与。执法检查组召开了工作会议，对执法检查工作作了动员部署。编制印发了“一法一条例”等法律法规汇编、各相关部门贯彻“一法一条例”自查情况等相关资料。

    （三）突出重点，坚持问题引领。聚焦省、市人大常委会的执法检查方案明确的7个方面重点领域，紧盯“一法一条例”规定的地方政府及其部门的职责，梳理我市在促进绿色低碳发展、污染防治、生态保护和修复等制度措施落实情况，认真查找法律法规实施过程中存在的主要问题和原因，并提出深入推进法律实施和修改完善法律的意见建议，推动相关问题及时整改。

  （四）化整为零，严守防疫规定。采取集中检查、分小组检查、明察暗访深入现场实地检查和电话访谈、问卷调查等形式开展执法检查，无论是召开动员会、集体检查，还是暗察暗访、小组检查，每个活动都严格做好疫情防控工作，落实48小时核酸、14日身体状况调查等相关规定，原定30人参加的会议缩减到15人，原定21人参加的集中执法检查压缩到6人。在确保安全的前提下提高了检查工作实效。

　　二、“一法一条例”贯彻实施的总体情况

　　党的十八大以来，特别是环保法修订实施以来，我市深入贯彻习近平生态文明思想 ，认真落实“一法一条例”，深入打好污染防治攻坚战，全市生态环境质量持续改善。

　　（一）生态文明建设成效显著。我市相继荣获“全国文明城市”“国家卫生城市”“国家园林城市”“中国人居环境范例奖”“国家级生态旅游示范区”“国家循环经济试点市”“国家资源型城市转型试点市”“2017美丽山水城市”等荣誉称号，大洼区、盘山县、双台子区先后通过国家生态文明建设示范县区命名；2019年我市成为东北地区唯一一个入选全国“无废城市”建设试点的城市，高质量完成了无废城市试点建设。2021年10月12日我市被生态环境部授予第五批国家生态文明建设示范区殊荣，成为辽宁省首个地市级国家生态文明建设示范区。实施了全国最大的“退养还湿”单体工程，“退养还湿”8.59万亩，工作做法得到自然资源部、生态环境部的肯定并向全国推广，协同创建辽河国家公园，国际湿地城市认证通过国家评审。

　　（二）配套法规制度建设有序推进。“一法一条例”颁布实施以来，全市上下全方位开展学习宣贯。推进“一法一条例”的实施，贯彻落实中央、省关于生态环境保护的工作要求，加强顶层设计，把环境保护工作纳入“十四五”规划和年度国民经济和社会发展计划当中。推进配套法规制度体系建设，研究制定了《关于全面加强生态环境保护坚決打好污染防治攻坚战的实施意见》及《污染防治攻坚战三年专项行动方案（2018-2020年）》，编制出台大气、水、土壤、农业农村等7个专项攻坚战方案，推动“一法一条例”落实。加强相关地方性法规制定工作，先后制定实施了《盘锦市湿地保护条例》《盘锦市城乡容貌和环境卫生管理条例》《盘锦市垃圾分类管理条例》《盘锦市绿化管理条例》，正在研究制定《盘锦市大气污染防治条例》《盘锦市烟花爆竹燃放管理规定》，推动环境保护工作规范化运行。

    （三）环境保护责任全面落实。成立由市委书记、市长任“双主任”的生态文明建设和生态环境保护委员会，统筹全市生态环境保护工作，研究生态环境保护重大事项。出台《市（中省）直有关单位、开发区（各类园区）生态环境保护工作责任清单》，建立工作专项推进、主体责任落实、网格化监管和定期督查考核工作机制，先后制定实施《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》《生态文明建设目标评价专核办法》等多项制度，出台了《生态文明建设工作年度评价细则》等考核文件，推动生态环境保护“党政同责、一岗双责”全面落实。市、县（区）政府每年向同级人大常委会报告环境质量状况、目标完成情况及水、气、土、固体废物污染防治等重点任务推进情况。

    （四）污染防治工作成果突出。“一法一条例”实施以来，我市持续打好污染防治攻坚战。持续抓好工业提标改造、燃煤锅炉污染治理等工作，实行每日空气质量保障调度制度，在全省率先完成大气网格化监管平台建设，严控秸秆露天焚烧。开展柴油货车污染专项整治和实施重点区域综合整治，空气环境质量持续得到改善；与2015年相比，可吸入颗粒物（PM10）浓度改善45.7%，细颗粒物（PM2.5）浓度改善33.3%。全面落实河长制，逐年提升污水处理、排水管网等基础设施建设水平，河流断面水质稳中趋好，全市4个国控断面全部达到考核标准，全部消除劣V类水质，集中式饮用水水源地水质优良比率达到100%，在全省率先全部完成黑臭水体整治，近岸海域水质逐年改善。完成土壤重点行业企业用地基础信息调查。受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率全部实现100%。实现危险废物全过程规范化管理与全面安全管控。

　　（五）绿色发展得到有效保障。坚持“生态立市”发展战略，充分发挥环保倒逼机制作用，加快推进绿色低碳生态经济体系建设，实施“三线一单”生态环境分区管控制度，协同推进减污降碳，开展固定污染源排污许可清理整顿及排污许可发证和登记管理，全面执行环境影响评价和执证排污制度，全市工业园区规划环评执行率达到100%。坚决遏制、清理整顿“两高”项目。严把项目准入，严格落实能耗“双控”要求。创建国家级绿色工厂2个、省级绿色工厂和绿色园区8个。大力发展湿地生态旅游、乡村旅游，红海滩风景廊道晋升为国家5A级景区。

　　（六）环境违法受到严厉惩治。我市强化环境影响评价和建设项目“三同时”等制度，把环保监督执法作为促进产业结构调整与转变经济增长方式的硬措施来抓，做到“双随机、全覆盖、严执法、零容忍”。制定实施《盘锦市环境安全保护执法联动机制实施细则（试行）》《盘锦市关于加强生态环境保护行政执法与刑事司法衔接配合工作的实施意见》，充分发挥新环保法及其配套法规制度的作用，组合运用查封扣押、限制生产、停产整顿、依法关闭、按日计罚、移送司法等手段，严罚重处环境违法的个人、企业。近五年来累计处理各类环境信访投诉6422余起，查处环境违法案件1107余件，罚款14979.47万元。行政移送37件，环境污染犯罪45件。

　　三、存在的主要问题

　　虽然我市环境保护工作取得较好成效，但与生态文明建设目标要求和人民群众期待相比，还有一定差距，“一法一条例”实施中仍然存在一些亟待解决的问题。

　　（一）环保监管责任还需进一步落实。《中华人民共和国环境保护法》第34条、第49条、第51条和《辽宁省环境保护条例》第4条、第6条、第33条等都对市政府的环保监管责任作出了相关规定，我们在检查中了解到，政府监管责任落实还有不到位的地方。一是海洋环境污染治理力度还需进一步加大。我市海域位于辽东湾湾底，辽河、大辽河和大凌河从境内入海，尽管持续加大水污染管控，但受上游城市来水水质波动、水生态流量少等因素影响，近岸海域水质长期处于Ⅳ类和劣Ⅳ类，河口生态系统长期处于“亚健康”状态，仅靠污染物治理和生态修复手段难以在短期内明显改变现状。海洋垃圾污染防治、港口污染治理、海水养殖污染防治、海上溢油风险防范等工作尚有欠缺，近岸海域水质改善依然面临很大压力。二是农业面源污染问题仍然存在。农业生产管理精细化、标准化程度低，农药、化肥使用不当，废农膜、农药瓶等农业废弃物收集体系不完善，养殖废弃物资源化利用程度还不高。三是水污染防治基础设施建设需要加强。乡镇污水处理厂和工业园区污水处理厂不能全天候稳定运行，老城区雨污合流和油地结合部生活污水管网配套不完善，有的原排灌站已作为排污站使用，承担部分城区生活污水和雨水的排放任务，对河流水质造成影响，并且现场有明显异味。农村小型污水处理设施处理效率低。

　　（二）环保主体责任还需进一步压实。《中华人民共和国环境保护法》第42条和《辽宁省环境保护条例》第11条、第44条等都对企事业单位和其他生产经营者的环保主体责任作出了相关规定，我们在检查中发现，有的企事业单位环保主体责任落实不到位。一是污染物偷排、超排问题时有发生，企业环境违法成本低，守法成本高，还存在重发展轻环保的情况。二是养殖户生态保护主体责任意识不强。养殖户主动治理粪污积极性不高，畜禽养殖种养结合程度低，粪肥还田利用渠道不畅。三是农户对秸秆利用认识不足。秸秆用之为宝、弃之为害的理念还没有深入人心。部分农民对秸秆还田有抵触情绪，担心秸秆不能充分腐熟，第二年春季容易漂茬，影响水田插秧。四是农户对耕地质量提升认识不足。只注重产量，超量施用化肥，忽略耕地质量保持和提升。对新型肥料及施用技术认识不到位。

　　（三）法律实施保障力度还需进一步加大。《中华人民共和国环境保护法》第8条、第9条、第47条等对环保资金投入、宣传、建立预警机制等保障支撑作出了相关规定，我们在检查中了解到，我市实施“一法一条例”的保障支撑能力尚显不足。一是生态环境保护体制机制还需进一步完善。行政机构改革和生态环境保护垂直管理等职能调整，各级党委政府及部门的生态环境保护职责得到加强，但由于改革推进与部门责任落实未完全同步，有的部门之间履行生态环境保护职责交叉或职责不清，落实主体功能区战略、建立生态补偿机制等工作还存在主体不清问题。二是生态环境保护投入不足。虽然建立了监管体系，但是在人力、物力、财力投入上还不够，存在环境治理资金需求大、环境保护资金投入不足、引导社会资本投入效果不理想、市场机制作用发挥不充分等问题，也一定程度上存在环境监测人员能力不足、环境执法监测机构标准化建设还有差距、业务人员编制少、技术力量较弱、仪器设备配备不全等问题，应急快速反应机制还不够健全。三是宣传引导力度不够。公众参与生态环境保护工作的积极性还不高，居民垃圾分类意识较差，垃圾分类参与率、准确率较低，车窗抛物、交通路口派发宣传品屡禁不止，信息公开的力度还需要加大，公众的知情权和监督权还需要得到进一步保障，全社会共同参与生态环境保护工作的良好氛围还有待加强。

　　（四）环保风险防控还需进一步加强。《中华人民共和国环境保护法》第47条和《辽宁省环境保护条例》第27条、对环境风险防控作出相关规定，我们在检查中发现，我市环境风险隐患依然存在。一是涉危化品、涉危险废物等企业环境隐患风险依然存在。个别企业环境安全精细化管理能力不足，环境风险防控主体责任意识还需提高。二是辽河口自然保护区风险隐患尚未彻底全部消除，水源地风险防范能力还需加强，精细化管控还不到位。三是市、县（区）突发环境事件应急处理能力需要加强。环境应急物资储备、环境专业能力建设有待提高，环境应急社会化联动保障机制还需完善。四是部分化工园区环境保护机制不健全，应对突发环境事件的准备不充分。

　　（五）配套法规政策有待进一步完善。一是环境行政监管配套制度和政策还不够完善。随着经济发展的不断加快，人民生活水平的不断提高，对环境质量也有了更高的要求，由于相关制度和政策还不完善，缺少一系列的行政强制手段，使得有些破坏环境的行为得不到及时有效的制止。二是环境公益诉讼调查取证机制不完善，工作中缺少刚性，对不配合检察机关调查的行为如何制裁没有明确法律规定。三是绿色发展政策扶持力度不够。绿色发展已成为工业发展的必然要求，但仍存在绿色发展动力不足，企业创新能力不强，缺少政策扶持等问题。

　　四、几点建议

　　（一）加强环保法律责任落实，形成齐抓共管的生态环境保护合力。按照“保护优先、预防为主、全面规划、综合治理、公众参与、损害担责”原则，严格落实环保法定职责。一是市政府生态环境主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，发改、工信、住建、自然资源、财政、公安、农业农村等有关部门在各自职责范围内对环境保护工作实施监督管理。全市上下树立“大环保”理念，市直各部门切实履行监管责任、服务责任、指导责任，同心同向、协调联动，形成统筹协调、齐抓共管的生态环境保护工作格局，强化考核问责，形成责任共担的环境污染防治联动机制。二是进一步强化企业环境保护主体责任，服务引导、监管规范各企业学法、懂法、知法、守法，建立环境污染防治信用体系，实行环境污染责任人黑名单制度，对严重失信责任人实施联合惩治。三是加强公众教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，凝聚社会合力。

　　（二）健全和完善污染防治长效机制，强化环保法律实施的保障支撑能力。一是完善环境保护部门联防联控机制。进一步健全环境行政执法和刑事司法的有效衔接，建立相关部门信息共享、案情通报、案件移送等制度，加大环境违法行为联合惩戒力度。二是加大资金投入力度，不断完善政策体系，积极推动建立多元化、市场化生态环境保护资金投入机制，强化生态环境保护财政优先支持地位，统筹相关政策和资金来源，优化财政支出结构，通过盘活存量资金、加大市以上投入等方式，建立稳定的资金投入和保障机制。三是加强基层环保监管执法能力建设，厘清生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革后的责任边界，配齐必要的人员和装备，加强法律知识和执法能力培训，切实解决基层环境监管能力不足、监管不到位等问题。

　　（三）加快突出环境问题解决，切实增强生态环境保护的管控能力。坚持精准治污、科学治污、依法治污，坚定不移补短板、强弱项，不断巩固提升我市生态环境质量，着力满足人民日益增长的优美生态环境需要。一要着力解决群众身边的突出生态环境问题，在重点区域、重点领域、关键指标和薄弱环节上持续攻关，合理设置阶段性任务目标，科学把握时序、节奏和步骤，对需要马上办理的事情，可以先治标再治本；对需要长期解决的问题，要注重标本兼治，综合施策，从根源上解决问题。尽快解决兴隆台区东区1号泵站运行存在的问题，组织各县区对现有的污水处理设施配套管网、泵站、雨污管网混搭情况开展全面排查，针对未实现雨污分流的小区，适时进行改造。二要守住生态红线、环境安全底线。精准有效做好常态化疫情防控生态环保工作，及时有效收集和处理处置医疗废物、医疗污水。加强饮用水水源地、工业园区及其企业环境风险管控，全面排查风险隐患，严格落实应急预案制度，加强核与辐射安全防护，组织相关企业进行安全培训和应急演练，加强和提高环境突发事件的应急能力和水平。

    （四）完善环境保护配套法规，夯实绿色发展的环境保护法治基础。一是建议制定“一法一条例”相关配套法规和制度，细化环保执法流程。二是建议制定一般工业固废和建筑垃圾分类管理制度。三是建议将“无废城市”管理理念融入城市规划、建设、管理全过程，进一步规范固废贮存、中转和资源化利用场所的建设和运营，制订鼓励固体废物综合利用企业发展的财税政策，对固体废物综合利用企业给予适当优惠，促进工业固废处置和回收利用，培育一批本地工业固废综合利用专业化企业，提高固废的资源化利用和无害化处置水平。

　　（五）加大“一法一条例”宣传普及力度，营造全民参与环境保护的良好氛围。按照“谁执法谁普法”的原则，深入开展生态文明和环境保护法治宣传教育，以落实《“美丽中国，我是行动者”提升公民生态文明意识行动计划（2021-2025年）》为抓手，结合“六五”环境日、生物多样性日、地球日等节日开展普法宣传，组织开展环境公益、环保法律知识宣传等活动，加强对基层执法人员、企业主体和社会公众的普法宣传力度，激发市民共同参与生态环境保护的主人翁意识，在全社会营造学法尊法守法用法的良好法治氛围，切实提升普法工作实效。

      以上报告，请予审议。