盘锦市第九届人民代表大会常务委员会公告

盘锦市第九届人民代表大会常务委员会

公　　告

第11号

    《盘锦市烟花爆竹燃放管理规定》于2023年6月1日盘锦市第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，经2023年7月27日辽宁省第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议批准，现予公布。本条例自2023年9月1日起施行。

盘锦市人民代表大会常务委员会　　  

                                                        2023年8月8日  

关于《盘锦市烟花爆竹燃放管理条例（草案）》的起草说明

 ——2021年6月23日在市八届人大常委会第三十次会议上

市公安局副局长  梁 军

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

按照市人大常委会2021年地方立法计划要求，《盘锦市烟花爆竹燃放管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）已经盘锦市人民政府八届44次常务会议通过，我受市政府的委托，现对《条例（草案）》作如下说明，请予审议。

一、立法目的与必要性

为加强我市烟花爆竹燃放管理，保障人民群众生命财产安全，改善环境质量，杜绝违规燃放行为，进一步巩固我市国家文明城市建设成果，市人大通过立法计划，决定在政府规章《盘锦市烟花爆竹燃放管理暂行规定》（以下简称“57号令”）的基础上，制定烟花爆竹燃放管理方面的地方性法规。

《条例（草案）》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实党的十九届五中全会精神，深入贯彻市委、市政府的相关工作要求，重视放管服相结合，实现保护环境、尊重民意与加强安全管理的平衡。

（一）燃放烟花爆竹立法是贯彻绿色发展理念的需要。习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。燃放烟花爆竹立法通过规范燃放时间、地点、行为、主体责任及法律责任等，为盘锦地区的绿色发展奠定法律基础。

（二）燃放烟花爆竹立法是改善民生需要。习近平总书记提出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。近两年来，各地区各部门认真贯彻“57号令”，我市烟花爆竹管理取得了明显进步。但是，随着社会生态文明意识不断提高，人们对因燃放烟花爆竹导致空气污染、引起火灾和伤害事故等反映强烈，要求从严控制燃放的呼声越来越高。因此，急需将政府规章上升到地方性法规，以便从严管理，还人民群众一个祥和安宁的人居环境。

（三）燃放烟花爆竹立法是保障决策部署有效执行的需要。2019年1月28日施行的“57号令”，借鉴先进经验和我市的实际情况，自施行以来，对全市烟花爆竹燃放管理工作提供了有效的法律依据，取得了良好的法律效果和社会效果。但在执行过程中，也出现了法律位阶不高、管理手段弱、查处难度大、部分具体制度经过实践检验需要加强与完善等问题，需要通过制订地方性法规的方式予以改进与完善。

二、《条例（草案）》的法律依据

《条例（草案）》主要依据《中华人民共和国大气污染防治法》《烟花爆竹安全管理条例》《中华人民共和国治安管理处罚法》《盘锦市城乡容貌和环境卫生管理条例》《盘锦市文明行为促进条例》等法律法规，参阅了党中央、国务院相关文件，参考借鉴了沈阳、大连、辽阳、本溪、鞍山、景德镇等城市的经验做法，结合我市实际而制定。

三、《条例（草案）》的起草过程

盘锦市公安局作为《条例（草案）》的起草单位，市局党委高度重视起草工作，第一时间成立由市局主要领导任组长的起草工作组，抽调治安支队、法制支队的业务骨干参与起草工作，并积极争取市人大、市司法局的提前介入指导，经过调研、征求意见、起草、座谈、论证、修改等诸多环节，形成了《条例（草案）》。

（一）深入调研。一是网上调研。市公安局治安支队、法制支队在烟花爆竹燃放管理过程中积累了非常丰富的资料，在拟订“57号令”的过程中也收集了大量资料。起草工作组首先对这些材料进行分类整理，并利用网络、工作便利等条件，对于上位法、省内外的相关立法进行了系统的分析。二是业务交流。今年4月初以来，围绕《条例》的立法背景、起草方式、工作流程等问题，市公安局治安支队、法制支队三次召开专题研讨会，并对我市烟花爆竹燃放管理突出问题，进行分类汇总，就各地《条例》的立法过程、执行情况进行分析研判。

（二）广求意见。在《条例（草案）》起草过程中，采取开放积极、兼容并蓄的态度，注重开门立法、民主立法、拓宽公民有序参与的途径。一是通过互联网征求社会公众意见。在微信公众号媒介发布《盘锦市烟花爆竹燃放管理条例（草案）》（征求意见稿）。二是召开职能部门的座谈会。专门邀请应急管理、生态环境、城市管理行政执法、财政、林湿、律师协会等部门，对《条例（草案）》的内容，特别是涉及相关职能部门的内容，征求意见。三是召开人大代表、政协委员、律师、企事业单位、人民群众等社会各界参加的听证会，重点围绕新增设的责任条款和处罚条款征求其意见和建议。四是书面征求交通、市场监督、教育、民政、住房和城乡建设、融媒体发展中心等相关单位的意见。各部门各单位及各位领导、同志从各自实际出发，经过多次讨论研究，形成了书面意见并反馈给起草团队。五是邀请辽宁大学法学院、市人大、市司法局、市生态环境局、律师协会等有关负责同志和专家召开立法论证会，对《条例（草案）》条款进行逐条论证。起草工作组共计收到各方的意见和建议累计80余条，经过梳理、归纳和研究，对部分建议予以采纳。

（三）高效、高质量起草。起草工作组自今年4月着手起草，至5月初，在充分吸纳各方意见建议的基础上，经反复推敲论证，逐款逐项推敲，逐字逐句打磨，多次集体研讨，近十余次大小修改，形成《条例（草案）》提交市政府常务会进行审议。5月14日，市政府第44次常务会议对《条例（草案）》进行了审议并通过，会后起草工作组迅速组织人员根据市政府常务会的审议情况，对《条例（草案）》进行了再次修改完善，形成了《条例（草案）》现稿。

四、主要内容和解决的问题

《条例（草案）》共有十九条，主要涉及基本原则、明确主体职责、规定限放时间与区域、规范燃放行为和法律责任等内容。在制度与条文方面，《条例（草案）》结合我市实际情况，对“57号令”行之有效的制度继续予以保留，对没有规定或者需要细化、深化的，借鉴兄弟城市的规定加以规定。

（一）关于限放与禁放的选择的问题

在《条例（草案）》起草过程中，一些人民群众提出全域全年禁放的建议，生态部门也提出了同样的建议。起草部门认为，这是一个根本性的问题，涉及到传统文化习惯、营商环境、生态环境等多方面因素，综合起来，采取限放的模式更为妥当。一是“57号令”自2019年施行以来，限放的规定得到了广大市民的理解与支持，实践证明限放的规定是合理、有效的。二是春节时段燃放烟花爆竹是中华民族的传统文化习惯，有其历史合理性，并且北京等城市也采取的是限放而非全面禁放的模式。三是直接禁放将直接导致我市的烟花爆竹批发零售企业全部停业，前期巨额投入全部归零，严重影响营商环境。

（二）关于限放的时间和主体的问题

考虑到春节、元宵节燃放烟花爆竹是我国传统习俗，《条例（草案）》第六条规定“本市全域范围内实行烟花爆竹限时燃放制度，下列时间可以燃放烟花爆竹：（一）农历除夕至正月初一；（二）农历腊月二十三、正月初二至正月十五，每日的七时至二十四时。其余时间，除按本条例批准举办的焰火晚会以及其他大型焰火燃放活动外，任何单位和个人都不得在任何地点燃放烟花爆竹。”

（三）关于禁止燃放区域、场所的问题

《条例（草案）》结合我市的实际情况，对禁止燃放的区域、场所进行了细化，在“57号令”规定的禁止燃放区域、场所的基础上，维持并增加了部分区域、场所。同时，为了更好的保持法律适用弹性，《条例（草案）》第八条第十三项明确了“市、县（区）人民政府”可规定其他禁止燃放烟花爆竹的地点。

（四）关于专项资金的问题  

有鼓励、有管理是烟花爆竹管理的两个方面，《条例（草案）》第十三条规定“鼓励举报、劝阻、制止违法燃放烟花爆竹的行为，财政部门应当在公共财政支出中统筹安排资金予以保障。”这一规定能够有效保障、激励广大人民群众与违法燃放烟花爆竹的行为作斗争。

（五）关于法律责任

《条例（草案）》依据即将于2021年7月15日开始施行的新修订的《中华人民共和国行政处罚法》，严格按照地方性法规设定行政处罚的权限，通过深入调研和召开座谈会、听证会、论证会以及书面征求意见等其他听取意见的形式，对以下三种违法行为给予行政处罚：一是对违规燃放烟花爆竹的行为，依据国务院《烟花爆竹安全管理条例》第四十二条的规定，结合我市实际情况，依法未突破罚款上限，适当提高罚款下限；二是对无证经营的行为，依据国务院《烟花爆竹安全管理条例》第三十六条第一款的规定，对违法设立烟花爆竹临时零售点的法律责任予以特殊强调；三是对酒店、宾馆未履行告知、劝阻、报告义务，以及物业服务企业未按照相关规定划定燃放区域的，设定一定数额的罚款，一方面有利于调动社会主体自我约束、自我管理的积极性，另一方面也有利于依靠群防群治，提高我市的社会治理能力和效能。     

以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。

关于《盘锦市烟花爆竹燃放管理规定（草案）》

审议结果的报告

——2023年6月1日在市九届人大常委会第十一次会议上

市人大法制委员会主任委员　王圣辉

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

《盘锦市烟花爆竹燃放管理规定（草案）》在2021经过了市人大常委会会议的两次审议，2021年底，在第三次审议前，省人大常委会公布了《辽宁省人民代表大会常务委员会关于授权省人民政府在冬奥会、冬残奥会赛时管控期规定临时性行政措施的决定》，依据该《决定》，盘锦市政府按照省政府要求发布通告，规定2021年12月20日至2022年4月20日全市域禁止燃放烟花爆竹。这一临时性禁放措施与市政府提请市人大常委会审议的《规定（草案）》中限时燃放制度不一致。因此，市人大常委会暂缓了对于《规定（草案）》的审议。2022年4月20日市政府临时性禁放措施结束后，市人大常委会继续启动《规定（草案）》的审议工作。由于禁止燃放烟花爆竹期间，我市空气质量良好，从环境保护角度，有的部门提出建议继续禁止燃放烟花爆竹；但从传统民俗角度，百姓对燃放烟花爆竹也有热烈期盼。因此，针对在我市实行“禁止燃放烟花爆竹”还是“限时燃放烟花爆竹”这一问题，市人大常委会再次进行了深入调查研究，对二者可能产生的影响进行了认真评估，并通过多种途径广泛征集意见，一是书面征求了法制委员会全体委员的意见和法规草案所涉及的11个市政府部门意见，二是向全体市人大代表和基层立法联系点发放调查问卷广泛征集意见，三是与起草部门和相关部门就草案中的有关问题共同研究、交换意见；并分别于2022年8月15日、2023年4月19日，将法规草案全文及其法律依据对照表送省人大法制委员会征求意见后按其意见进行修改。现经市人大常委会主任会议审定，将审议修改的主要情况报告如下。

一、关于限时燃放制度和特殊情况下授权市、县（区）人民政府作出临时调整的规定

有相关政府部门提出，为保障全市空气质量达标和防止噪声污染，应当全域禁止燃放烟花爆竹。法制委员会经充分研究后认为，一是考虑到本部法规草案的立法背景是，根据《中华人民共和国立法法》第八十二条第五款规定，“规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”的要求，接受市政府提请，以地方性法规的形式对2018年12月28日市八届人民政府第15次常务会议通过的《盘锦市烟花爆竹燃放管理暂行规定》中需要继续实行的限时燃放烟花爆竹等行政管理措施予以固化。二是通过梳理全国多省、市关于烟花爆竹燃放管理的地方性法规，尤其是重点梳理了省内各市关于烟花爆竹燃放管理的相关法规，没有全域禁燃烟花爆竹的立法，均为限域限时燃放或者限域不限时规定。三是根据向全体市人大代表发放的调查问卷统计结果显示，建议全市禁止燃放烟花爆竹的比例为7%；建议春节期间可以适当燃放烟花爆竹的比例为63.32%。四是如果在立法中划定禁放区域或者全域禁放烟花爆竹，为使行政监管链条完整，“禁售”烟花爆竹的行政措施应当跟上，否则将会出现“店里可以卖，但百姓不能放”的情形。但是所有烟花爆竹的销售企业均持有政府颁发的行政许可，如果禁止销售烟花爆竹，按照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政机关依法撤回已经生效的行政许可，给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。因此，无论是区域禁售或者全域禁售，都涉及是否“禁售”以及政府依法补偿问题。综合以上四点考虑，法制委员会在与起草部门和市司法局充分沟通、征求意见的基础上，继续保留限时燃放的规定；同时，提交本次会议的审议稿，增加了授权市、县（区）政府可以在特殊情况下对禁止燃放烟花爆竹的时间或者地点进行临时调整的规定，得到了各方的一致认可。（三审稿第五条、第七条）

二、关于举办焰火晚会或者其他大型焰火燃放活动的行政许可及违反规定的行政处罚规定

有立法专家顾问提出，法规草案中关于举办焰火晚会的行政许可及违反规定的处罚过于原则，应当对照上位法进行修改。法制委员会经认真对照国务院《烟花爆竹安全管理条例》第三十二条、第四十二条规定后认为，地方性法规应当是对上位法的补充和细化，在上位法已有规定的情况下，不能对上位法进行原则性概括。因此，采纳该意见，对照国务院《烟花爆竹安全管理条例》的相关规定进行了修改。（三审稿第六条、第十二条）

三、关于法律责任的规定

有常委会组成人员提出，对物业服务企业、酒店、宾馆等未履行对违法燃放烟花爆竹行为的报告义务即对其予以行政处罚的规定，增加了经营者负担。市人大法制委员会经认真研究认为，对于物业服务企业、酒店、宾馆等经营者对于服务区域或者责任区域内的管理责任，可以由相关部门按照《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》的要求进行管理和处罚；并且按照2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第十二条关于地方性法规设定行政处罚权限的规定，法规草案不宜在国务院《烟花爆竹安全管理条例》规定的违法行为以外增加给予行政处罚的新的违法行为。因此，采纳该意见，删除关于物业服务企业、酒店、宾馆等未履行对违法燃放烟花爆竹行为的报告义务即对其予以行政处罚的规定。在重复强调国务院《烟花爆竹安全管理条例》中关于违规燃放烟花爆竹和未经许可举办焰火晚会的两项行政处罚以外，未再增设新的行政处罚。

    此外，根据常委会组成人员的意见和其他有关方面的意见，作一些文字修改，并对部分条文顺序作了调整。

法制委员会认为，《盘锦市烟花爆竹燃放管理规定（草案）》经市八届人大常委会第三十次会议、第三十一次会议审议，修改后形成的表决稿符合我市实际，与有关的法律、法规不相抵触，组成人员的审议意见已基本吸收，有关方面提出的意见也已经过充分研究论证并对合理意见予以采纳，现已比较成熟，建议提请市人大常委会会议进行第三次审议并予以表决。

以上报告连同三审稿是否妥当，请予审议。