关于《盘锦市殡葬管理条例（草案）》修改情况和主要问题的报告

2020年9月21日在市八届人大常委会第二十四次会议上

盘锦市人大法制委员会主任委员 刘念东

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2020年7月22日，市八届人大常委会第二十三次会议审议了市政府提请的《盘锦市殡葬管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。市人大法制（法工）委承接审议工作以后，即刻组织开展公开征求意见、调研论证和研究修改工作。

一是于7月23日，将《条例（草案）》通过盘锦人大信息网、“盘锦发布”公众号发布公告公开征求社会各方面意见，发至全体市人大代表征求意见，发至市政协征求全部政协委员意见。于7月31日，召开立法专家顾问座谈会认真听取专家修改意见。

二是结合市人大常委会一审情况和广泛征集的意见，带着问题有针对性的组织开展实地调研，在征求县（区）人大常委会意见建议的同时，委托县（区）人大组织相关部门、基层人大代表征求意见，听取基层立法联系点意见；到市民政局调研，面对面听取我市殡仪馆负责人、公墓负责人、从事殡葬用品销售的个体工商户意见，听取市公安局、市自然资源局、市卫健委、市市场监督管理局、市水利局、市城市管理行政执法局、市林湿局等部门意见。并结合疫情防控形势要求，通过电话向我省已有殡葬管理立法的大连市、葫芦岛市人大法制委员会咨询和征求建议，向贵阳、南昌、武汉等殡葬管理立法先进且管理方法成熟的城市吸取先进经验。

三是根据征求到的各方面意见建议，就草案的修改内容及重点条款多次与市司法局、市民政局沟通协商，经反复研究修改，并将《条例（草案）》全文发至省人大法制委请示，根据省人大法制委意见修改后，提出《条例（草案）》（修改稿），条文总数从40条精简为30条。9月8日，市八届人大法制委员会召开全体会议，对修改稿及修改报告进行统一审议并原则通过，会后进行进一步完善，市人大社会委、市民政局有关同志列席了会议。现将草案修改情况报告如下：

一、关于党员、干部应当文明节俭治丧的规定

有常委会组成人员和部分立法专家顾问提出，在地方性法规中不应当出现对于“党员、干部”的特殊要求。法制委认为，依据中央纪委国家监察委网站2015年11月26日发布的信息显示，中央纪委法规室对于“党员领导干部”的解释为：在共产党党政机关、国有企业、事业单位中担任领导职务的中共党员。并且，通常情况下，“党员、干部”一词更多的出现在中国共产党党规党纪和党政机关的文件中，不能普遍适用于其他民主党派。地方性法规作为具有普适性的法律规范，不宜仅针对某类特殊主体做出规定；且在现有的国家及省、市级文件中，已有很多关于“充分发挥党员干部带头作用全面推进殡葬改革”的倡导，没有必要以立法进行强制规定。因此，建议删除“党员、干部应当带头文明节俭治丧”一款的内容。

二、关于公益性公墓不得跨地域、超范围服务的规定

在调研过程中，民政部门提出，为更好的解决我市散埋乱葬问题，正在按照国家和省、市政府要求，大力推进我市市、县、镇、村级公益性公墓建设。但有公益性公墓运营者提出，目前困扰公益性公墓的一个突出问题是公益性公墓跨地域、超范围经营，导致出现公益性公墓运营的乱象，虽然《辽宁省公墓管理办法》已有相关规定，但在我市没有得到普及和落实，建议增加禁止公益性公墓跨地域、超范围经营的规定。法制委认为，以问题为导向针对实际情况解决问题是开展地方立法工作的首要前提。为有效解决我市已经存在的公益性公墓跨地域、超范围经营的突出问题，更好的促进我市公益性公墓未来的发展，可以重申和强调省政府规章中的相关内容，使其得到更广泛的普及和更有效的执行，推动我市公益性公墓更加规范化运营。（修改稿第十条第三款）

三、关于一次性缴纳公墓管理维护费期满后，未办理续用手续是否可以采用节地生态安葬方式处理的规定

有立法专家顾问和基层人大代表提出，《条例（草案）》规定，公墓运营单位在用户逾期三个月不办理续用手续且没有合同约定的情况下，“由公墓运营单位按照节地生态安葬方式处理”的方式涉嫌侵犯公民权利。法制委认为，对于如何安葬骨灰，应当在遵守法律、法规强制性规定的情况下尊重逝者遗愿和逝者家属意见；且《辽宁省公墓管理办法》第十八条第三款第四项规定：安葬协议的主要内容之一为:“到期不续缴墓位维护管理费的骨灰处理方式”，即对于缴费期满后未及时办理续用手续的情况下如何处理骨灰，完全可以通过公墓运营单位和丧事承办人在安葬协议中约定，没有必要也不宜通过立法来做出强制性要求。因此，建议依照《辽宁省殡葬管理实施办法》修改为“逾期三个月不办理，且没有合同约定的，由公墓经营单位按无主墓穴处理”。（修改稿第十一条）

四、关于进一步完善因建设需要迁移坟墓程序的规定

有立法专家顾问提出，《条例（草案）》对于因建设需要迁移坟墓的程序不够完整，应当参照大连市和葫芦岛市殡葬管理法规的规定，增加对于两年后仍无人认领如何处理的程序。就此问题，法制（法工）委经与起草部门市民政局沟通了解到，在最初草案稿此处，有关于两年后如何处理的规定，后考虑到《条例（草案）》第二十四条第二款有关于遗体火化后，无人认领骨灰处理的程序，为了避免重复，在此处进行了删除。法制委认为，《条例（草案）》第二十四条第二款承接的是第二十二条第二款无人认领遗体的规定，为使逻辑更加清晰，建议完善因建设需要迁移坟墓的程序规定，增加一项作为第三项：“（三）超过两年仍无人认领的，由保管单位公告六十日后，按照节地生态方式安葬”；并在第十四条后增加一款：“本条例实施后违法新建坟墓以及扩建坟墓增加的部分，不纳入补偿范围”。（修改稿第十四条）

五、关于殡仪服务机构依法从事殡葬服务的规定

一审专委会在审议意见中提出，关于殡仪服务机构是否可以承担基本殡葬服务事项，《条例（草案）》中采用的“不得非法”的表述，不符合立法技术规范，且语义不明确，建议在进一步调研论证的基础上，做出精准表述。法制委在审议过程中，通过充分调研了解我市近年实际情况、多方征求意见、向大连市人大法制委咨询请教，并在结合省政府规章规定、充分研究国家政策导向的基础上，建议将原表述修改为：单位和个人可以依法成立殡仪服务机构，根据有关规定从事殡仪服务活动。同时，删除原《条例（草案）》第十八条中“不得非法”的相关规定。（修改稿第十七条）

六、关于法律责任

有常委会组成人员、部分执法部门和部分立法专家顾问提出，可以在需要进行行政处罚的条款后直接规定罚则，以在可操作性的基础上进一步增强易操作性。法制（法工）委经反复征求起草部门意见和立法专家顾问意见，并经请示省人大法制委员会，建议将法律责任条款整合入每一条，不再就“法律责任”单设一章。一方面能够进一步精简条款，一方面能够进一步精炼表达。同时，依据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚的种类，建议删除罚则中涉及“取缔”和“销毁”内容的条款。

此外，根据常委会组成人员和有关方面提出的意见，对《条例（草案）》其他条款和文字做了修改。

殡葬改革向来涉及破千年旧俗、树一代新风；殡葬管理与每一个家庭、每一个人都密切相关。在提请本次常委会会议审议后，法制（法工）委将继续根据常委会组成人员的意见，对法规草案再作进一步深入调研、严格论证和修改。

以上报告和《条例（草案）》（修改稿），请予审议。

附件一：盘锦市殡葬管理条例（草案）（修改稿）.docx

附件二：盘锦市殡葬管理条例（草案）（一审二审对照稿）.docx

附件三：《盘锦市殡葬管理条例(草案)》（修改稿）法律依据对照表.doc